中國特色社會主義行政體制完善發展的思路

2019年10月，中共十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，全會回答“怎樣治理國家”這一堅持和發展中國特色社會主義的重大課題，提出“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”，“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。全會對堅持、完善和發展什么樣的中國特色社會主義行政體制進行了總結與展望，提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。

總體上，2019年我國行政體制改革圍繞中共十八大以來的若干重大部署，推動法治政府建設，強化對法治政府建設與責任落實的督察，建立健全重大行政決策程序的制度規范;深化“放管服”改革，改善營商環境，促進利企便民;開展新一輪機構改革，完善公務員管理制度;推進數字政府建設，全國統一政務服務事項標準;優化中央與地方間權力縱向配置，優化政府間事權財權劃分等;在各方面取得較為明顯的成效。本文將結合《決定》提出的目標，對中國特色社會主義行政體制發展的目標、任務、步驟以及未來的工作思路展開分析。

一、中國特色社會主義行政體制發展的目標、任務和步驟

目標

中國特色社會主義行政體制發展的目標是建設人民滿意的服務型政府和法治政府、創新政府、廉潔政府“四個政府”。建設服務型政府，必須堅持主動作為，狠抓落實，切實做到勤政為民，要始終把為人民謀發展增福祉作為最大責任，始終把現代化建設使命扛在肩上，始終把群眾冷暖憂樂放在心頭。建設法治政府，要做到“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。

創新政府包含兩層含義，一是政府推動經濟社會發展的立足點必須放在創新驅動上面;二是政府自身建設方面也是如此，只有通過制度創新，才能夠降低政府成本，提高政府效能。廉潔政府要求堅持依法用權，倡儉治奢，深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作，對腐敗分子零容忍、嚴查處。各級政府要切實履行職責，狠抓貫徹落實，創造性開展工作。

任務

中國特色社會主義行政體制發展的任務總體是構建職責明確、依法行政的政府治理體系。具體任務：一是加強制度建設，提升政府法治化水平;二是進一步轉變政府職能，推進簡政放權、放管結合、優化服務;三是更好地宏觀調控，釋放市場和社會活力;四是創新政府監管方式，完善事中事后監管體系;五是優化行政組織結構，健全部門職責體系;六是統籌中央和地方關系，優化行政層級和行政區劃設置;七是創新行政管理方式，提高行政效能;八是加強公務員隊伍建設，建設廉潔政府。

步驟

中國特色社會主義行政體制建設的步驟與堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是一致的、同步的，這就是：到中國共產黨成立一百年時，行政體制的制度體系要在更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化時，行政體制的制度體系要更加完善;到新中國成立一百年全面實現國家治理體系和治理能力現代化時，行政體制的制度體系要更加鞏固。必須按照這樣的時間表來安排中國特色社會主義行政體制的建設進程。

二、中國特色社會主義行政體制完善發展的思路

(一)優化行政權力運行機制，推動政府科學民主依法決策，健全強有力的行政執行系統，構建起全方位行政監督體系

按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，優化行政權力運行機制。

第一，推動政府科學民主依法決策。完整的決策過程須經歷謀劃、決斷、執行、監督四個階段，每一階段都包含著相應的決策環節和程序方法。在“謀劃”階段，包含著“決策公開”“公眾參與”二個環節。在“決斷”階段，包含專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等四個環節。在“執行”以及隨之跟蹤的“監督”階段，包含重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等兩個環節。科學民主依法決策即是要“推進決策公開，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，以及“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。

第二，健全強有力的行政執行系統。制度在于執行，沒有執行，制度只是空設。行政執行力是貫徹行政組織的戰略意圖，按照制度規定的要求，集聚各方資源與力量，完成既定任務，達到預期目標的實際操作能力。當前，一些官員不作為，或亂作為，影響了行政執行力。為此，必須深化行政執法體制改革，最大限度減少不必要的行政執法事項。進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平。落實行政執法責任制和責任追究制度，健全強有力的行政執行系統，提高政府執行力和公信力。

第三，構建起全方位行政監督體系。一是自上而下的組織監督。自上而下的組織監督有利于最優管理，實現效率最優。自上而下的監督是以權力監督權力，正確理順權力的授予關系，做好自上而下的監督，就能有效地施行監督。二是自下而上的民主監督。民主性的監督其本身并不具備權力的性質，民主監督的形式不具有法律的約束力，民主監督的形式也常常伴隨著群眾情緒化的渲染。因而，既要發揮好民主監督的優勢，又要正確利用好民主監督的作用。三是同級行政間相互監督。加強同級行政間的相互監督，依靠本級組織的內部機制，監督權力運行，降低執政風險，提升執政績效的監督體制。創新同級監督模式，強化同級監督保障，需要積極探索創新模式，借鑒相關成功經驗，推動同級監督的常態化。

(二)厘清政府職能邊界，加快政府職責體系的規范化建設，深化“放管服”改革，打造國際化、法治化、便利化營商環境

“放管服”改革實質聚焦政府職能的優化與轉變，厘清政府與市場、社會的邊界。接下來，應進一步完善權責清單制度，解決政府權責模糊問題。實現權責清單同“三定”規定有機銜接，按照權責對等、權責一致和“誰審批誰監管、誰主管誰監管”原則，結合機構改革調整完善各級各部門權責清單，厘清審批和監管權責邊界，強化落實監管責任。統籌考慮“放管服”改革與部門“三定”方案規劃，把不該政府管的事項轉移出去，交給市場和社會組織，把該由下級政府管的事項下放，把該由政府管的事項規定到位，同時要理順部門職責關系，確保各部門職責關系清晰、權限明確。

加快政府職責體系的規范化建設，習近平總書記多次強調，“凡屬重大改革應于法有據”。立法機關要充分履行其職能，發揮立法的引領和推動作用，加快相關法律法規的“立、改、廢、釋”工作，修改和廢止有礙發展的行政法規和規范性文件，確立行政改革“法無禁止即可為”原則，為行政改革提供堅實法治保障。具體而言，一是要遵照法治精神和運用法治思維應對改革問題;二是一些地區可先行先試，率先推動一些制度創新法制化，如對政府創新進行規范解釋，建立知識產權仲裁法庭和相關法律平臺;三是創建立法機關與行政部門的聯席會議制度，加強對“放管服”改革創新舉措合法性審查，實施全流程管理，促進創新舉措與改革項目的制度化、規范化。

協同推進“放管服”改革。一是解決地區間不協同問題。當前，“放管服”改革在東部沿海省份已取得階段性勝利成果，但是大部分中西部省份改革執行中遇到諸多“中梗阻”問題，總體上推動乏力，一些中央層面布置的試點任務逾期未能完成。必須強化“放管服”改革的執行督查力度，做到“全國一盤棋”。二是解決“放”與“管”不協同問題。簡政放權與優化服務取得了較大成效，但是事中事后監管仍需要加強，給市場放權是為了騰出手來加強監管，放不是放任，管不是管死，推進簡政放權、放管結合，重點解決“會批不會管”“對審批迷戀、對監管迷茫”等問題，應運用大數據與“互聯網+信用監管”等創新監管模式。三是解決環節間不協同問題，改革框架已經搭建，數據歸集工作正在推進，但是對于很多基礎性、具體性工作仍未理順，有些簡政做法不能一刀切，例如“減證便民”后一些必須證明的問題，必須在前后對應、左右銜接基礎上，瞄準辦好“一件事”全流程一體化推進改革。

(三)優化政府組織機構，加強黨政機構限額管理，推進機構與人員管理的規范化法治化

目前政府機構設置過多、分工過細，這是造成部門職能交叉、權責脫節、運行不暢、效率低下的主要原因。優化政府組織結構，必須優化機構設置，重點是積極穩妥實施大部門制改革。對職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調解決的機構，進行整合調整、綜合設置，形成科學合理、精干高效的管理體系。實施這項改革是一個循序漸進的過程，還需要從各方面的實際出發，堅持積極穩妥方針，把握好條件和時機，著力解決突出矛盾和問題。

關于我國黨政部門機構數量和公職人員隊伍規模的問題，應當全面地去看，比如關注結構是否合理、管理是否規范，是否存在職責錯配與職級錯配(中央、省級，市、縣級之間比例錯配)，性質錯配(事業編、編外人員過多)。加強各級黨政機構限額管理，黨政機構限額統一計算，承擔行政職能的事業單位統一納入限額管理，強化機構編制管理剛性約束，嚴禁“三超”，合理調整和設置機構。統籌調配使用編制，動態調整編制，縮小規模不是重點，而是統籌使用各類編制，優化編制結構(增加公務員編，精簡事業編，規范編外人員)，逐步規范編制管理。同時全面實施績效管理，降低行政管理成本，健全薪酬待遇制度，解決一些地區公務員工資水平較低問題。

加強機構與人員管理的規范化法治化，中共十九大提出“完善國家機構組織法”，中共十九屆三中全會提出“要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。應健全完善行政組織、行政程序、行政行為等方面的法律法規。政府組織法、機構編制法的制定修訂要與機構改革同步，把政府職責權限、內設機構、隸屬關系、運行規則等內容，以及人員編制、職數配置等精準量化的機構編制都框定在法律法規范圍內，確保職責和人員在編制配備上科學、合理、規范，根本上解決機構膨脹、職責無序、編制虛列問題。此外，“法無授權不可為”，應從頂層設計高度依法編制機構權責清單，實現權責清單同部門“三定”方案的有機銜接，規范權力運行，確保政府部門依法履職、依法行政。

(四)健全數字政府治理體制，建立運用信息技術手段進行行政管理的制度規則，中央與地方協同推進數字政府建設

第一，更新數字政府管理理念。一是樹立以人民為中心的理念。政府數字化建設本質是：在網絡化信息化大背景下政府履職理念、方式、流程、手段、工具的全局性、系統性和根本性重塑;旨在建設人民滿意的服務型政府和優化高效協同的“整體政府”。二是樹立整體治理理念。運用整合和協同的方式，提高行政效率，增強政府整體合力。通過把分散的政府各部門整合為一個整體、一個平臺，讓群眾只進一扇門就能辦成不同領域的事項。三是樹立數據思維。習近平總書記強調：“善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。”黨政領導干部應將數據視為如同財政一樣的寶貴資源，數據中心即是“第二財政局”，通過對海量數據的采集、挖掘、加工、整合等，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。四是加大數據安全性建設，加大對非法侵犯個人隱私等行為的懲處力度，確保企業和個人信息不被隨意獲取。

第二，完善數字政府治理體系。構建跨部門業務協同體系，優化政務服務流程。除了“物理集合”(硬件的建設與連接)之外，數字政府建設更重要的是實現“化學反應”(管理的變革與應用)。強調“黨管數據”原則，塑造數字政府整體治理體系提升履職能力。組織結構方面，各地方政府應將打通“數據壁壘”納入“一把手工程”，理清部門權力與資源邊界并優化配置，破除“條塊分割”藩籬，真正實現部門間的互聯互通、數據共享。按照“共享為原則、不共享為例外”“無條件歸集，有條件使用”的原則要求，加快研究制定政務信息資源共享管理制度，通過“改革工作聯席會議”機制統籌推動跨界協同;建立起以首席信息官為核心的政務信息化領導小組，完善配套管理制度建設，以領導力加制度力引導跨部門業務的無縫鏈接。

第三，著重制度與標準化建設。建立健全運用信息技術手段進行行政管理的制度規則，加強數據有序共享，依法保護個人信息。整合政務信息資源，統一技術與服務標準規范。建立覆蓋全國的數據共享交換平臺體系，建設電子證照庫等數據庫，促進政務信息資源跨層級、跨部門、跨地區的暢通流動和業務的高效協同。標準化建設，即做到審批、服務和監管的標準化，做到“同一事項、同一標準、同一編碼”，一方采集，多方使用，實現“服務質量標準化、服務方式規范化、服務過程程序化”。技術與服務標準規范的統一，應當在充分考察實踐經驗基礎上，結合國家層面與地區層面的實際情況通盤考慮，建立起行之有效的全國通用標準與制度規范。只有標準通用，方能實現政務服務異地申請和異地辦理，打破傳統區域界限，節省行政成本，實現利企便民。

(五)建立制度化的政府間分權體系，構建起完善系統的中央與地方政府關系制度體系

中央與地方政府關系在中國特色社會主義行政體制中占有重要地位，中央與地方關系的調整對于國家治理體系與治理能力現代化的實現有著重要影響，關系到國家統一、民族團結、社會穩定、經濟發展和人民福祉。維護好中央權威是有效調整中央地方關系的重要前提，賦予地方更多自主權是有效調整央地關系的重要原則。

建立起制度化的分權體系，中央謀全局做頂層設計，充分放權地方，推動管理服務重心下移，省級政府要發揮好承上啟下的作用，對上負責落實好中央精神，對下要履行好強化指導、規范管理、督促落實、監督檢查等職責，保證中央政策能夠有效落實，地方治理不偏離中央要求。市縣地方政府尤其是基層部門直面一線，應解決好各類具體問題，提高服務社會服務群眾的能力。

構建完善系統的央地關系制度體系。一是深化層級管理體制改革，優化層級部門關系。按照國務院和地方政府組織法的規定，根據不同層級政府的履職特點和優勢，進行縱向政府間職責和機構的制度設計，完善縱向政府間機構設置、相互關系、財政分配和權限劃分。科學合理地劃分中央與地方事權責任體系，爭取做到事權與財力相匹配。均衡合理的央地稅收分擔機制， 有利于地方稅源拓展，緩解地方政府財政壓力。

二是構建起科學合理的政府履職考評體系，督導各級政府依法依責履職。與此同時應注意從制度上規避上級干預下級行為，全面清理部門規章和規范性文件，廢除涉及條條干預條款。堅決整治上級部門通過項目資金分配、考核督查、評比表彰等方式干預下級機構設置、職能配置和編制配備的行為。

三是構建起簡約高效的基層管理體制。深化基層政府機構改革，改變“職責同構”現象，向基層傾斜資源，提升基層政府公共服務供給能力，履行好社會管理、市場監管、環境保護等職能。

四是推進區域間基本公共服務均等化，合理制定基本公共服務保障基礎標準，并適時調整完善。根據東中西部地區財力差異狀況、各項基本公共服務的屬性，規范基本公共服務共同財政事權的支出責任分擔方式。

按照堅決兜住底線的要求，及時調整完善中央對地方一般性轉移支付辦法，提升轉移支付促進基本公共服務均等化效果。省級政府要通過調整收入劃分、加大轉移支付力度，增強省以下政府基本公共服務保障能力。最后，處理好“條條”與“塊塊”關系，按照權責一致原則，規范垂直管理體制和地方分級管理體制，中央與地方要各負其責，各自承擔好義務和責任，對于雙方協同管理事項，要加強協調配合機制，共同推進整體性治理。

(本文摘編自深圳創新發展研究院《2019中國改革報告》行政體制改革篇。)